Invaren eerste sluisdeur zeesluis IJmuiden foto: Rijkswaterstaat

‘DBFM-evaluatierapport EUR is visieloos en trekt aanvechtbare conclusies’

De Erasmus Universiteit concludeerde onlangs dat infraprojecten met DBFM-contracten (Design, Build, Finance en Maintenance) beter presteren dan projecten met traditionele contracten. Maar volgens Jan de Bont is het rapport visieloos, staat het vol met veelal bekende feiten en worden er aanvechtbare conclusies getrokken. De Bont is voormalig opdrachtgever en voormalig directeur Markt en Publiek-Private Samenwerking binnen Rijkswaterstaat en gaat in dit blog uitgebreid op het rapport in.

Het evaluatierapport van de Erasmus Universiteit Rotterdam (EUR) heeft een sterk naar binnen gerichte focus op veel inhoudelijke aspecten van DBFM-contracten bij infrastructurele projecten. Veel van die karakteristieken zijn al bekend, maar het is op zichzelf genomen goed om die weer eens op een rij gezet te zien.

Wat daarnaast wel erg in de evaluatie wordt gemist, is een bredere blik op de gewenste beleidsmatige inpassing van DBFM-contracten binnen de context van het dichte en intensief gebruikte netwerk van hoofdinfrastructuur binnen Nederland als geheel, met belangrijke aandachtspunten als het waarborgen van een coherente aansturing en efficiënte exploitatie. En ook gelet op de immer aanwezige interactie met de grote ruimtelijk dynamiek binnen Nederland met z’n potentiële gevolgen voor gebruik en aanpassing van de infrastructuur. Gevolgen die ook veroorzaakt kunnen worden door innovaties in gebruiksmogelijkheden voor die hoofdinfrastructuur.

Roept vragen op

Een rapport lezen waarin staat dat de evaluatie van uitgevoerde DBFM-projecten problematisch was vanwege het ontbreken van gedegen, inzichtelijke en eenduidige projectevaluaties roept meteen ook vragen op ten aanzien van de getalsmatige beoordeling van een aantal aspecten. In het bijzonder ook in de vergelijking met Design and Construct-contracten. Daarnaast geeft het rapport de indruk dat veel van de beschreven bevindingen voortkomen uit de met betrokken medewerkers gevoerde interviewgesprekken. Interessant, maar ook allemaal contractinhoudelijk gericht.

Het desalniettemin concluderen dat de meeste van de uitgevoerde DBFM-projecten van een aantal pluspunten blijk hebben gegeven is daarom op z’n minst de moeite van een nadere beschouwing waard. Zeker als die conclusies de opmaat zouden kunnen gaan vormen voor het opnieuw gaan toepassen van deze voor Nederlandse begrippen en omstandigheden nogal ‘disproportionele’ contractvorm.

Grote terughoudendheid

Zeker, het zal niet ontkend worden dat deze contractvorm, mits toegepast in de juiste vorm en omstandigheden, per situatie voordelen met zich mee kan brengen. Maar de gang van zaken met betrekking DBFM in Nederland in de afgelopen twintig jaar heeft ook diverse forse ‘bleeders’ gekend die in het evaluatierapport maar heel zijdelings worden aangestipt. Ervaringen die zowel aan marktkant (de grote aannemers) als aan opdrachtgeverskant (RWS) tot grote terughoudendheid ten aanzien van het doorgaan met DBFM-contracten hebben geleid.

Illustratief was in dat verband een door de bestuursvoorzitter van Volker Wessels gedane uitspraak “liever honderd rotondes te willen realiseren dan op een nieuw DBFM-contract in te willen schrijven”. Wel tekenend voor de inmiddels breed gevoelde terughoudendheid ten aanzien van het doorgaan met DBFM-contracten. Of die terughoudendheid met het nu verschenen evaluatierapport van de EUR weggenomen wordt is maar zeer de vraag. Het voorstel om in het vervolg naar DBFM-toepassingen over te gaan voor projecten van een meer beperkte omvang is vooral een handreiking naar de markt om daarmee het risicoprofiel te gaan beperken en DBFM weer enigermate ‘salonfähig’ te maken.

Nogal simplistisch

Het is echter maar zeer de vraag of het daarom begonnen moet zijn. Het is louter een snelle, getalsmatige en nogal simplistische benadering die in het geheel niet tegemoetkomt aan de meer principiële hamvraag of ‘losse’ en nog kleinere DBFM-contracten binnen de beperkte en dynamische Nederlandse ruimtelijke context wel de meest passende vorm zijn om aan een optimale samenwerking van overheid en markt voor de toekomst invulling te gaan geven.

Die afweging vergt nogal wat meer dan in het EUR-rapport is gebeurd. Een steviger fundament onder zo’n conclusie is noodzakelijk en waardevoller om tot een toekomstgerichte visie op de voor overheid en markt best passende samenwerkingswijze voor aanleg, uitbreiding, onderhoud en exploitatie van de hoofdinfrastructuur (weg en water) in Nederland te komen.

In die bredere analyse is het van belang om ook de volgende aspecten te betrekken.

Wie het heden wil begrijpen, moet het verleden kennen

In de infrastructuurwereld is de toepassing van DBFM in de afgelopen twintig jaar vaak als een interessante noviteit beleefd. Maar meer van nabij ervaren was het vooral ook een worsteling onder het juk van een wel erg ‘willig’ ministerie van Financiën met een ‘eagere’ markt die dat allemaal in een economisch wat mindere periode wel zag zitten maar niet altijd goed doordacht de grotere risico’s en toenemende eigen verantwoordelijkheden wist in te schatten. Ondanks door RWS afgegeven waarschuwingen bleef men de soms te risicovolle aanbieding in een aantal gevallen gestand doen. Dit met de ‘bleeders’ van de afgelopen jaren als gevolg.

Bezien vanuit de wegbeheerdersrol van RWS heeft men de druk op het moeten gaan toepassen van DBFM te veel over zich heen laten komen zonder zichzelf daarbij een beeld te vormen welke impact deze toenemende versnippering van de hoofdinfrastructuur in stukjes publiek en stukjes privaat op de toekomstige organisatie van het eigen beheer en onderhoud zou gaan hebben. Een vraag die bij een eventuele verdere voortzetting van DBFM zeker nadrukkelijker aan de orde moet komen

DBFM: een ‘safe’ rendement, maar voor wie eigenlijk?

Het evaluatierapport van EUR maakt klip en klaar duidelijk dat in feite de banken verreweg financieel het beste af zijn met het toepassen van DBFM. Naast opdrachtgever RWS passen zij strak op de uitvoering van het contract wat voor hen vrij zorgeloos in een aantrekkelijk rendement op de voor het project verstrekte leningen resulteert. De bouwende aannemers moeten het stellen met hoogstens een marginaal rendement van 0 tot 2%, de in enkele gevallen opgetreden forse ‘bleeders’ niet meegerekend.

Het rendement voor opdrachtgever Rijkswaterstaat zit hem vooral in een betere beschikbaarheid van de weg. En in goed onderhoud, waarvan overigens niet duidelijk is of de kosten hiervan gunstig afsteken tegen de kosten die RWS normaliter in eigen beheer zou moeten maken. Hier moet echter ook gewezen worden op de door ‘losse’ DBMF-contracten optredende versnippering van de in eigen RWS-beheer overblijvende hoofdinfrastructuuronderdelen. En op de inefficientiës in de eigen organisatie en werkwijze van RWS-diensten die daardoor kunnen ontstaan, en die tot op heden geen onderwerp van beschouwing zijn geweest maar wel relevant kunnen zijn voor de te maken keuzes en kosten/baten-afwegingen voor de toekomst.

Tegen de achtergrond van dit beeld is de vraag gewettigd of de complexiteit en gevolgen van een DBFM-contract wel echt lonend zijn voor RWS (en de markt) en of de complexiteit niet kan worden beperkt of vermeden door de ‘F’ uit het DBMF-contract te halen.

Mogelijke toekomstscenario’s voor DBFM

Zoals al eerder aangegeven leidt het tot op heden gevoerde DBFM-beleid tot een versnippering van de hoofdinfrastructuur in publieke en private onderdelen met mogelijk inefficiënte gevolgen voor de uitvoering van beheer- en onderhoudstaken op de overblijvende publieke onderdelen. Zeker als het tot op heden gevoerde DBFM-beleid wordt voortgezet, wordt de verder doorschietende versnippering een steeds pregnanter punt van aandacht waarop door RWS geanticipeerd zal moeten worden, niet alleen achteraf maar zoveel mogelijk proactief vooraf. Twee mogelijke scenario’s zijn dan af te wegen:

Scenario 1: stoppen met DBFM binnen samenhangende hoofdinfrastructuur-netwerken en desgewenst DBFM alleen nog overwegen voor stand alone-projecten buiten netwerkverband, waarschijnlijk vooral in de natte hoofdinfrastructuur

Scenario 2: doorgaan met DBFM maar stoppen met doorgaande netwerk-versnippering en de toepassing van DBFM over een principieel andere boeg gooien door die toepassing op landelijk niveau voor het hoofdwegennet in een meerjarig concessiestramien te gaan organiseren, landsdelig gebiedsgericht en/of corridorgewijs georganiseerd. Een benadering die netwerksamenhang beter garandeert, op gebruikerseisen en verkeersnormen kan worden gestoeld en private investeringen mogelijk maakt als aan die eisen en normen structureel niet meer kan worden voldaan. Consequentie van deze insteek zal onvermijdelijk zijn dat de beheer- en onderhoudsorganisatie van RWS op deze ingrijpende verandering afgestemd moet worden. Voor stand alone-projecten geldt hetzelfde als bij scenario

Toekomstige investeringsruimte

Het toepassen van DBFM-contracten impliceert het vrijvallen van investeringsruimte op de korte termijn. Bij de start van DBFM was dit een van de achterliggende bedoelingen van het ministerie van Financiën, naast het creëren van aantrekkelijke beleggingsmogelijkheden voor banken en pensioenfondsen.

De met DBFM-projecten vrijvallende investeringsruimte voor de korte termijn impliceert echter ook het doorschuiven van betalingsverplichtingen naar de wat langere termijn. En daarmee ook het verkleinen van de investeringsruimte in die perioden. Een reden te meer om het verder toepassen van DBFM, en de vorm waarin, nog eens ten principale tegen het licht te gaan houden. Dit is ook van belang voor de continuïteit in de marktsituatie op termijn. ‘Eerste gewin is…’

Ruimtelijke dynamiek in relatie tot de contractduur

Nederland is een klein maar druk landje, wat een grote ruimtelijke dynamiek met zich meebrengt. Een hele grote woningbouwopgave, een nog steeds toenemende verkeersgroei, een doorgroeiende behoefte aan recreatiemogelijkheden, et cetera. De ruimtelijke invulling van Nederland is dus geen statisch gegeven, verre van dat zelfs, en dat is ook van toepassing op de dimensionering en het gebruik van de infrastructuur.

Uitvoeringscontracten met een duur van dertig jaar zoals voor DBFM impliceren derhalve dus een risico om binnen deze tijdsperiode weer opengebroken te moeten worden voor noodzakelijke capaciteitsaanpassing of wellicht voor andere gebruiksmogelijkheden of ook door aanpalende ruimtelijke ontwikkelingen. Openbreken van contracten is voor opdrachtgevers in het algemeen een (uitermate) kostbare aangelegenheid. Een extra en niet onbelangrijk punt om mee te wegen bij een eventuele verdere toepassing van DBFM.

Continuïteit in aansturing en eigendom van DBFM-contracten

Het evaluatierapport van de EUR wijst terecht op het belang van continuïteit in de aansturing van een DBFM-contract. Een continuïteit die binnen de lange looptijd van deze contracten door personele wisselingen in het aansturende management onder druk kan komen te staan als onderlinge visies daarmee uiteen gaan lopen.

Daarnaast kan niet worden uitgesloten dat belangen van participerende private partijen om voor hen moverende redenen overgedragen (moeten) worden aan andere private partijen zonder voorafgaande bemoeienis met het project. Het risico hiervan is het binnen het project halen van een nieuwe externe partij zonder kennis en beleving van het projectverleden en door andere motieven gedreven als de oorspronkelijke projectpartner. Een fenomeen dat zich ook binnen de Nederlandse context van DBFM al heeft voorgedaan. Per saldo is dit een belangrijk maar lastig te regisseren aandachtspunt bij het eventueel verder toepassen van DBFM-contracten.

Maybe the better way

Mede door de hiervoor geschetste gang van zaken rommelt het de laatste jaren nogal in de samenwerking tussen overheid/RWS en de GWW-sector. Adviesbureau McKinsey is daarom gevraagd om de relatie tussen RWS en de GWW-sector eens door te lichten en met verbetervoorstellen te komen. Dat heeft onder meer het voorstel opgeleverd om voor de meer complexe projecten met een tweefasen-aanpak te gaan werken om daarmee vervelende disputen in de uitvoeringsfase over niet tijdig onderkende risico’s zoveel mogelijk te vermijden. Dat voorstel van McKinsey is zowel door RWS als Bouwend Nederland omarmd en de eerste proefprojecten zijn geselecteerd om te bezien hoe daar aanbestedingstechnisch het best mee kan worden omgegaan.

Deze ontwikkeling leidt ertoe dat RWS in feite op een punt is aanbeland van een principiële contracteringskeuze voor de toekomst. Een keuze voor verder doorgaan met DBFM maar dan in de voor de Nederlandse context best passende vorm (zie toelichting bij eerdergenoemde scenario’s) of afzien van verdere DBFM-toepassingen in netwerkverband met invoeren van tweefasen-contracten voor de grotere en meer complexe projecten binnen dit netwerk en DBFM desgewenst alleen nog voor grotere stand alone-projecten.

Blijven zitten op de lijn van ‘alles maar een beetje doen’ is erg onduidelijk, zal de problemen en onduidelijkheden in de relatie met de markt zeker niet oplossen en zal ook ernstig afbreuk doen aan het imago van RWS als grote professionele opdrachtgever met een inspirerende landelijke voorbeeldfunctie.

Conclusie

Alles overziende is doorgaan met DBFM zónder doelgericht beleid inzake de wijze van omgaan met de toekomstig infrastructuur ‘a bridge too far’. In ieder geval geldt dat voor ‘losse’ DBFM-toepassingen in netwerkverband en misschien ook wel voor toepassingen op het netwerk als geheel (landsdelige of corridorgewijze concessies). Dit vanwege de vergaande consequenties voor de organisatie van RWS.

Het evaluatierapport van de EUR is kwalitatief ontoereikend en te beperkt qua onderzoekscope om de (grote) twijfel rond DBFM-toepassingen weg te nemen en om de toepassing voor middelgrote projecten voort te zetten. Doorgaan met het uitwerken van de twee fasen-contractvorm ligt daarom (veel) meer voor de hand als best passende oplossing binnen de samenhang en beperkte schaal van de in Nederland aanwezige hoofdinfrastructuur en ook vanwege de ruimtelijke dynamiek en de directe gevolgen daarvan op ligging, omvang, inrichting en gebruik van de infrastructuur. Voor stand alone- projecten bestaan meer mogelijkheden voor een daarop desgewenst af te stemmen DBFM-beleid.

Auteur: Jan (J.G.A.M.) de Bont, voormalig opdrachtgever en voormalig directeur Markt en Publiek-Private Samenwerking binnen Rijkswaterstaat.

Auteur: Redactie Infrasite