INFORMEEL RUIMTELIJK PLANPROCES

‘ruimte voor gemeenschappelijkheid en het managen van verwachtingen’

De tijden zijn duidelijk veranderd. Ook wanneer het gaat om infrastructurele projecten. Alles moet sneller en beter. Burgers zijn mondiger en nemen geen genoegen meer met enkel formele inspraak. Daarnaast moet Nederland op de schop om de ambities waar te kunnen maken voor de inrichting van ons land in de toekomst. En dus is er aandacht nodig voor het ruimtelijk planproces, aldus de procesmanagers Oskar de Kuijer en André Rijsdorp. ‘Een vroege betrokkenheid en een integrale benadering vormen hierbij de sleutel tot succes’, zo stellen zij.

De Kuijer en Rijsdorp hebben beiden veel ervaring in het begeleiden van ruimtelijke planprocessen. Samen hebben zij intensief gewerkt aan de begeleiding van het participatieproces rondom de Noorwaard, onderdeel van het project Ruimte voor de Rivier. Zes jaar lang gaven zij dag in dag uit leiding aan het complexe gebiedsproces van de PKB Ruimte voor de Rivier en het planproces van de Ontpoldering Noordwaard. In een vroeg stadium hebben zij de omgeving erbij betrokken, ruimte gehouden voor het bestuurlijke proces en zorgvuldig toegewerkt naar een gedragen advies over de inrichting. Dit met inachtneming van de doelstelling van het project Ruimte voor de Rivier: ga overstroming tegen door ruimte in plaats van techniek te gebruiken. En niet zonder succes. Het advies is één-op-één overgenomen binnen het uiteindelijke PKB-besluit. Reden dus om deze ervaringen te delen met anderen. De Kuijer en Rijsdorp deelden hun ervaringen in de community Omgevingsmanagement van het project Kennis in het groot en legden het vast in hun publicatie ‘Een kwestie van vertrouwen’.

Geen wetenschappelijke verhandeling
Deze publicatie voorziet duidelijk in een leemte. Het boek speelt immers in op de huidige tijdgeest van de mondige omgeving: verzetten of meedoen voor een goed plan. In de uitgave staan de ideeën van de proces-managers over het begeleiden van complexe gebiedsprocessen centraal. Het is geen wetenschappelijke verhandeling. Maar het gaat, zoals de auteurs het zo mooi zelf verwoorden, over op ervaring gestoeld gezond verstand en het vermogen je in te leven in de positie van betrokkenen. Aan de hand van zes vragen nemen De Kuijer en Rijsdorp je mee door het gehele proces. Van het betrekken van partijen en het opzetten van een integraal plan tot aan het managen van verwachtingen. In dit artikel zoomen we vooral in op het bereiken van gemeenschappelijkheid, het voorkomen van het monopolie op het gelijk en het managen van verwachtingen. Wat zijn hierbij de belangrijke elementen?

”Hoe kom je tot gemeenschappelijkheid?”

Een gemeenschappelijk perspectief is de motor van een goed planproces. De Kuijer en Rijsdorp: “Aan het begin van het proces zit nog niemand ‘in de loopgraven van zijn voorkeur.’ Er is vaak nog ruimte in zowel inhoud als tijd. Benut die ruimte om energie te putten uit wat mensen bindt: een gezamenlijk belang. Want vanuit ‘de loopgraven’ komen geen oplossingen.” Voldoende diepgang is een andere must. Pas bij een verdiepte inhoud wordt deze concreet en krijgt het gemeenschappelijke belang ‘body’. Vaak komt dan ook aan het licht wat er nodig is aan inrichtingsmaatregelen en eventueel aanvullend beleid.

Strategische ruimte
Een proceskatalysator is het geven van strategische onderhandelingsruimte. Procesdeelnemers hebben vaak uimte nodig om strategisch te kunnen opereren en coalities te vormen. Zo komen hun belangen terug in het plan dat bijdraagt aan draagvlak voor de oplossing. Rijsdorp: “Gun ze die ruimte. Dat is zeker ook nodig voor bestuurders die uiteindelijk de belangenafweging moeten maken. Je kunt bestuurders bedienen door je te verplaatsen in hun belangen. En iedereen die strategische ruimte e gunnen, dit is nu eenmaal onderdeel van het proces.”

‘Bij de vijand in huis’
Een goede onderlinge band werkt tevens als katalysator voor het proces. Zet dus alles op alles om die band goed te houden. Een belangrijke randvoorwaarde daarbij is dat betrokkenen het proces als veilig ervaren. Bij André Rijsdorp en Oskar De Kuijer lukte dat goed: “Zelfs met de grootste tegenstanders hadden we een goede relatie.” De procesexperts waren dikwijls ‘bij de vijand in huis’ om een toelichting te geven. De Kuijer: “Wij kwamen overal op het erf.” Zij mochten er bijvoorbeeld bij zijn toen boeren de discussie voerden over of zij nu mee moesten meewerken of niet. Dit getuigt van een grote mate van vertrouwen. Voor vertrouwen en veiligheid is ook een optimale setting noodzakelijk. Deze voorwaarde is in te vullen door bijvoorbeeld bijeen te komen op neutraal terrein. Tevens is het belangrijk om bij de ruimte-indeling rekening te houden dat er geen ‘wij-zij situatie’ ontstaat. “Een klassieke fout daarbij is bijeenkomen in een zaaltje in het gemeentehuis met op het podium een tafel met de procesbegeleiders en in de zaal in rij-opstelling de belanghebbenden.”

Mandaat
Niet elke deelnemer aan de dialoog beschikt over hetzelfde mandaat. Er zijn grote verschillen tussen ambtelijke en bestuurlijke vertegenwoordigers, tussen verenigingen en bedrijven en tussen professionals en vrijwilligers. De Kuijer: “Houd daar rekening mee, bijvoorbeeld bij de logistiek zoals het moment van uitnodigen. Of stuur de vraagstelling eventueel met het programma mee, met het oog op intern vooroverleg en kies bewust voor een plenaire opzet of juist een opzet in groepen.” De achterban moet vertrouwen hebben in haar vertegenwoordiger. Betrek hen daarom goed bij het proces. Geef vertegenwoordigers met achterban daarvoor tijd en help hen. Bij die hulp hoort het meedenken over de ‘verkoopargumenten’ en de daarbij gebruikte communicatiemiddelen. Een betrokken en goed geïnformeerde achterban draagt sterk bij aan het mandaat van haar vertegenwoordiger en daarmee aan een succesvol planproces.

“Hoe voorkom je het monopolie op het gelijk?”

Een goed begin is het halve werk. Dat geldt ook bij het voorkomen van deelnemersclaims op het monopolie op het gelijk. Een belangrijke taak van de procesmanager is daarom van meet af aan te zorgen voor gelijkwaardigheid in deelname aan het planproces. Dat kan bijvoorbeeld door te letten op een representatieve afspiegeling van belangen. En te zorgen voor een gelijke maatschappelijke positie van procesdeelnemers. Soms is daar behoorlijk wat overredingskracht voor nodig. Maar hoeveel energie steek je in alle partijen?’ ‘Veel’ zou het antwoord moeten luiden, want het is noodzakelijk om alle belanghebbenden aan tafel te krijgen.

‘Procesmotor: informatie = brandstof’
Als de ‘procesmotor’ eenmaal loopt, moet hij wel blijven lopen. Belangrijke ‘brandstof’ daarbij is informatie. Het is raadzaam deze te ‘tanken’ langs meerdere informatielijnen. Daarmee neemt de kwetsbaarheid van het proces af. Door gebruik te maken van meer bronnen en kanalen worden informatie en meningen met elkaar vergelijkbaar en vullen elkaar aan. Zo kunnen naast gemeenschappelijke bijeenkomsten ook sessies in kleiner verband over specifeke thema’s plaatsvinden. Daar is meer ruimte om alle opvattingen kenbaar te maken en onderwerpen uit te diepen. Ook bilateraal overleg, second opinions, onafhankelijk onderzoek, debatten, expertmeetings en dergelijke kunnen belangen die in gemeenschappelijke bijeenkomsten onder dreigen te sneeuwen, in het planproces voldoende aan bod te laten komen.

‘Zand in de procesmotor’
Het is beslist ‘zand in de procesmotor’ wanneer iemand met autoriteit het nut of de noodzaak van het planproces betwist. Dan richt de claim op het gelijk zich niet alleen op de inhoud, maar ook op de procesgang. Diegene die dat doet ‘gijzelt’ het proces en de manager daarvan. Hij of zij claimt bijvoorbeeld dat bepaalde oplossingsrichtingen niet onderzocht mogen worden. De Kuijer: “Je moet daar keihard tegenin gaan. Dat geldt ook als mensen je integriteit ter discussie stellen. Vertrouwen is het fundament onder een goed proces.’’

Zonder mandaat vleugellam
Het is zaak voor de procesmanager om zelf autoriteit op te bouwen. Want zo blijven belanghebbenden vertrouwen in hem én het proces behouden. Drie zaken zijn volgens de planprocesdeskundigen voor autoriteitsopbouw van belang: is hij te vertrouwen, weet hij waarover hij het heeft, en beschikt hij over voldoende mandaat. “Als je je afspraken nakomt en consequent bent, is de eerste – vertrouwen – min of meer vanzelfsprekend. Verder word je als procesmanager eerder serieus genomen als je je verdiept in de inhoud. Ten slotte moet je het mandaat goed regelen. Zonder goed mandaat ben je vleugellam.” Autoriteit kan ook anders het proces beïnvloeden: als de autoriteit van het ontwerpteam en een ‘gelijk monopolist’ elkaar in evenwicht houden. In dat geval helpt het om deze patstelling voor te leggen aan een ‘hogere’ autoriteit. Een persoon of organisatie die het gezag en de legitimiteit heeft deze impasse te doorbreken. Een voorbeeld: stel, iemand is ecoloog en neemt namens een natuurbeschermingsorganisatie deel aan een planproces. Hij meent dat een bepaalde diersoort schade oploopt door een voorgestelde ruimtelijke verandering. Het ontwerpteam weet zeker van niet. Dan kan een bestaande ecologische adviescommissie zich over het geschil buigen. Als beide partijen vooraf afspreken zich bij het oordeel te zullen neerleggen, verdwijnt zo het geschil uit de wereld.

“Hoe ga je om met verwachtingen?”

Gevraagd naar het lastigste te verwezenlijken idee bij procesmanagement antwoordt André Rijsdorp onomwonden: “Omgaan met verwachtingen”, die kan je niet zelf beheersen, zijn lastig te meten en verschuiven doordat omstandigheden veranderen. Rijsdorp: “Maar je kunt ze wel valideren. Door te rekenen of uit te zoeken. Stel, daaruit komt een vervelende uitkomst, dan kunnen we met zijn allen kijken wat we dan kunnen doen om die niet uitgekomen verwachting minder vervelend te maken.”

Transparante verwachtingen
Verwachtingen wek je omdat je iets waar wilt maken. In de eerste plaats gaat het om de verwachting dat op een eerlijke en zorgvuldige manier wordt omgegaan met belangen. Het is dus zaak om de verwachtingen te wekken die je wilt wekken. Door deze verwachtingen voor en tijdens het planproces te benoemen en met de betrokkenen te delen, wordt de bedoeling transparant. Alle deelnemers aan het planproces kunnen dan volgen of de bedoeling afwijkt van de gewekte verwachtingen. De procesmanager doet zo aan verwachtingsmanagement.

Uitspraken en afspraken
Daarnaast is het belangrijk om met betrokkenen werkafspraken te maken over voorlopige inzichten. Geef daarom goed de status van de informatie aan. Zoals Rijsdorp en De Kuijer zeggen: “Een uitspraak is pas een afspraak als deze expliciet als zodanig wordt vastgelegd. Alle andere uitspraken zijn dus geen afspraken.” Zo kan het de verwachting zijn dat de uit te keren compensatie voor planschade in augustus bekend wordt en dat deze rechtevenredig zal zijn met het grondoppervlak in eigendom. Je kunt erbij melden wat de overwegingen zijn om dit te zeggen. Maar tegelijkertijd de onzekerheid omtrent tijdstip en verdeelsleutel aangeven.

‘Feitenhonger’
Ook al is de voorlopige status van informatie bekend, het is wel belangrijk om verwachtingen snel om te zetten in feiten. Verwachtingen gaan soms ‘een eigen leven leiden’. Zeker als er veel tijd zit tussen de momenten van de gewek te verwachting en het ontstaan van zekerheid. Velen zullen deze ‘feitenhonger’ bij langdurige onduidelijkheid over interpretatie van de planschaderegelingen herkennen. Daardoor leven betrokkenen lang in onzekerheid, slecht voor imago en acceptatie van het project. Bij vragen naar ‘cijfers’ zijn vaak geen pasklare antwoorden. Rijsdorp: “Je kunt met logisch nadenken een heel eind komen, maar je kunt niet zomaar iets beloven zonder legitimatie. Toch moet je – omdat fnanciële zaken nu eenmaal belangrijk zijn in de besluitvorming – wel een indicatie geven, al dan niet met de nodige waarschuwingen omgeven.” Onzeker -heidsreductie is dus een belangrijke katalysator. Cijfers spreken daarbij. Wanneer veiligheidsgaranties met getallen zijn te onderbouwen, merk je dat de acceptatie toeneemt.” Zo was voor de Noordwaard duidelijk aan te geven hoeveel het water op lange en korte termijn toenam, en dus wat nodig was om dit op te kunnen vangen. Niet elk project is op een dergelijke manier te kwantifceren. Het bleek echter een goede ‘troef’ om in te zetten.

Verslaglegging
Investeren in goede dossiervorming kan helpen om zaken en verwachtingen te objectiveren. Zo is een projectwebsite in ieder geval aan te bevelen. Betrokkenen kunnen daar alle rapportages en presentaties op ieder moment inzien. Dan is de stand van zaken voor iedereen helder. Belangrijke mondelinge communicatie vastleggen, kan via gespreksverslagen en logboeken. “Maar je moet ook niet doorslaan in verslaglegging. Dat verlamt het proces.“ zegt Rijsdorp. Goed gedocumenteerde informatie helpt om verwachtingen zo zuiver mogelijk te maken. Toch komt het – vaak door externe veranderingen – in elk plan proces voor dat verwachtingen van belanghebbenden niet overeen blijken te komen met de verwachting die de procesmanager wil wekken. ‘Eerst zeiden jullie dit en nu zeggen jullie dat!’ Door de (schijnbare) tegenstrijdigheid direct helder te maken, wordt het onderwerp bespreekbaar. Samen nagaan welke informatie eerder is verstrekt en welke acties nodig zijn om tot een bevredigende oplossing van de (schijnbare) tegenstrijdigheid te komen, leidt tot weer beheersbare verwachtingen. Mocht, bijvoorbeeld door een verschillend verwachtingenpatroon, het vertrouwen afnemen,” zegt De Kuijer, “handel dan snel. Er is daarbij een verschil of er al vertrouwen was of niet. Was er al vertrouwen maar neemt het af, intensiveer dan het contact direct en kom in gesprek over de vraag waarom het vertrouwen afneemt. Was er nog geen sprake van vertrouwen, bouw het dan stapsgewijs op.”

Gebiedsontwikkeling: ‘Het is en blijft mensenwerk’
Hoe goed het vak procesmanagement ook wordt uitgeoefend, het blijft mensenwerk. Zeker bij mondelinge communicatie is het complex om consequent en eenduidige boodschappen over te brengen. Dezelfde boodschap maar nu verteld door een andere boodschapper, leidt onvermijdelijk tot andere verwachtingen. Streef daarom naar continuïteit in de benadering, zowel qua gezichtsbepalende personen als in een eenduidige communicatiestijl en –vormgeving.

Kennis in het groot (King) is een gezamenlijk programma van Rijkswaterstaat en ProRail en richt zich op het uitwisselen van kennis over projectmanagement bij grote infraprojecten. De community Omgevingsmanagement is eeninitiatief van het kennisdomein omgevingsmanagement en concretiseert het ontwikkelen en uitwisselen van kennis. Praktijkervaringen worden toegankelijk gemaakt door het onsluiten en borgen van deze ervaringen en expertise. Op die manier ontstaan bruikbare inzichten, die helpen om samen met de omgeving te werken aan een prachtig project. Voor meer informatie: www.kennisinhetgroot.nl