PPS (publiek-private samenwerking) is niet meer weg te denken uit aanbestedend Nederland. Toch kunnen ook PPS-projecten last ondervinden van de kredietcrisis. Dit bemoeilijkt de wens van het kabinet om PPS uit te breiden. Ondanks de voorziene negatieve effecten op de korte termijn, kan de kredietcrisis op den duur juist een impuls aan de realisatie van PPS-projecten geven.

De oorsprong van PPS ligt bij lokale gebieds- en projectontwikkeling. Het feit dat veel projectontwikkelaars in het verleden op cruciale plaatsen grondposities hebben ingenomen, heeft deze samenwerking een sterke impuls gegeven. Naast wettelijke dwang – via onteigening of beroep op de Wet Voorkeursrecht Gemeenten – biedt namelijk enkel samenwerking met deze ontwikkelaars aan overheden de gelegenheid invloed uit te oefenen. De filosofie achter PPS is dat door samenwerking een optimaal resultaat wordt bereikt, waarbij de sterke punten en expertise van de verschillende partijen worden benut. Marktpartijen hebben bewezen deze samenwerkingsverbanden, vaak in de vorm van een BV/CV-constructie, succesvol te kunnen invullen.

DBFM(O) en PPS-gebiedsontwikkeling

De BNG financiert onder meer twee vormen van PPS-projecten: DBFM(O) en PPS-gebiedsontwikkeling. Deze vereisen ieder een andere aanpak en hebben een eigen risicoprofiel.

Bij DBFM(O) schrijft een privaat consortium, met daarin vaak enkele bouwondernemingen verenigd, in op een aanbesteding. Er wordt een Special Purpose Vehicle (SPV) opgericht, die het DBFM(O)- contract afsluit met de aanbestedende overheidsinstelling. De SPV sluit ook de financiering voor het project af. De structuur is zodanig ingericht dat vrijwel alle verplichtingen die de SPV uit hoofde van het DBFM(O)-contract heeft, worden doorgezet naar aannemers. Deze maken onderdeel uit van het consortium, waardoor er vrijwel geen risico’s achterblijven in de SPV.

PPS-gebiedsontwikkeling verloopt op andere wijze. In tegenstelling tot DBFM(O) blijven er in de SPV wel risico’s achter, op het gebied van planologie, milieu, archeologie, uitvoering en markt. De aandelen van deze SPV zijn veelal in handen van twee partijen: enerzijds een gemeente en/of lokale corporatie, anderzijds een of meerdere private partijen. De SVP neemt de integrale ontwikkeling van het gebied op zich: zowel het groen, het water en de infrastructuur als de kavels voor woningen of bedrijven worden aangelegd. Ook de grondverwerving wordt door de SPV verricht, waarbij de gronden vaak al in bezit zijn van een of meer participanten in de CV.

Waar het voor de financier bij de DBFM(O)-structuur van belang is of en hoe de risico’s zijn doorgelegd naar de contractanten, is het bij PPS-gebiedsontwikkeling van belang een inschatting te maken van de omvang van de risico’s die achterblijven in de SPV. Wanneer deze risico’s zijn vastgelegd, geeft de financier aan welk deel van de vermogensbehoefte hij wil financieren. Het resterende deel dient met eigen vermogen gefinancierd te worden.

Kredietcrisis

De kredietcrisis heeft aanzienlijke gevolgen voor PPS-gebiedsontwikkeling en DBFM(O). Op basis van de redelijk stabiele kasstroom kon een SPV tot voor kort tegen relatief geringe kredietopslagen de financiering aantrekken, maar door de kredietcrisis zijn banken nauwelijks in staat om langjarige financieringen te verstrekken voor DBFM(O)’s en PPS-gebiedsontwikkeling. Indien het toch lukt om een dergelijke financiering te verstrekken, gebeurt dat tegen significant hogere kredietopslagen.

Als de kapitaalmarkt voor funding van banken op slot blijft, bestaat de kans dat banken ook geen langjarige commitments tegen hogere opslagen meer zullen afgeven. De garantieregeling van minister Bos heeft hierop nauwelijks invloed, omdat slechts bancaire funding met looptijden tot drie jaar onder deze regeling valt. Daar is geen langjarig commitment voor projecten mee te financieren. Deze ontwikkeling lijkt te wijzen op een uitstel van PPS-projecten of een terugkeer naar traditionele aanbesteding.

De BNG ziet mogelijkheid om ook onder de huidige marktomstandigheden PPS-projecten te financieren. De financiering van DBFM(O)’s is te structureren met zogenaamde miniperms: de bank verstrekt lange commitments, maar realiseert dit via herfinanciering. Deze herfinanciering krijgt de vorm van kortere, flexibele contracten. Dit maakt het voor partijen aantrekkelijk om een project in een later stadium, enkele jaren na oplevering, te herfinancieren, als de grootste risico’s uit het project verdwenen zijn. Vooral pensioenfondsen en institutionele beleggers zullen in dat stadium meer geneigd zijn te participeren. Het stimuleren van deze zogenaamde ‘secundaire markt’ zal uiteindelijk positieve effecten hebben op de PPS-markt. Het is belangrijk dat de overheid deze structuur ondersteunt.

Ook de vooruitzichten op de economie dragen op den duur bij aan de haalbaarheid van deze aanpak. Het is te verwachten dat over een periode van vijf tot tien jaar de marktomstandigheden weer normaliseren en dat kredietrisico-opslagen weer dalen. Daardoor wordt het project niet over de gehele looptijd met hoge rentes geconfronteerd, zodat PPS ook in deze tijd interessant blijft ten opzichte van traditionele aanbesteding. De Commissie Ruding heeft eerder dit jaar aangegeven dat het belangrijk is institutionele beleggers te interesseren voor PPS, zodat een nieuwe financieringsbron wordt aangeboord. Via deze structuur hebben wij er vertrouwen in dat dat gaat lukken.

BNG

BNG is financier van vrijwel alle lopende projecten op het gebied van DBFM(O) in Nederland. Daarbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen de accomodatieprojecten (rijksgebouwen) en infrastructurele projecten. Daarnaast is BNG een belangrijk financier bij PPS-gebiedsontwikkelingsprojecten. Hiermee levert de bank innovatief toegevoegde waarde bij de totstandkoming van nieuwe soorten van PPS zoals gecombineerde vormen van infra en gebiedsontwikkeling. Denk hierbij aan HSL Infraspeed, Rioolwaterzuivering Harnaschpolder en wegenprojecten A59 en N31 op het gebied van infrastructuur, en qua gebiedsontwikkeling aan Meerstad Groningen, PRISMA Bedrijvenpark in Bleiswijk en Belvédère Maastricht.

Ferry Pankras, Manager Infrastructure / PPP