De Commissie Kist heeft op maandag 6 oktober 2008 het rapport ‘Meerkosten OV-chipkaart’ uitgebracht. De Commissie geeft in haar rapport onder het motto ‘goed beraden en vastberaden verder’ aanbevelingen aan partijen in de regiegroep OV-chipkaart. De regiegroep heeft afgesproken dat betrokken partijen zo snel mogelijk de door de Commissie aangereikte aanbevelingen zullen uitwerken. De afspraken naar aanleiding van de Commissie Kist worden opgenomen in de actualisatie van het Aanvalsplan OV-chipkaart. Deze actualisatie van het Aanvalsplan zal in in het najaar 2008 aan de Tweede Kamer worden toegezonden.

Hieronder leest u de samenvatting van het rapport Meerkosten OV-chipkaart. De samenvatting is afkomstig uit het rapport.

1. In opdracht van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat heeft de Commissie Meerkosten OV-chipkaart de omvang en oorzaken van (verwachte) meerkosten en minderopbrengsten van uitontwikkeling, introductie, distributie en beheer van de OVchipkaart aan de hand van opgaven van vervoerders in kaart gebracht. Het gaat om meerkosten in de periode 2006 – 2008 en te verwachten meerkosten in de periode 2009 – 2017. De financiële en invoeringsveronderstellingen over de OV-chipkaart – zoals verwoord in het go-besluit van 2006 met de daarachter liggende MKBA – zijn het referentiepunt.

2. De opgegeven meerkosten en minderopbrengsten worden – inherent aan het grotendeels prognotiserende karakter daarvan – omkleed door grote onzekerheden. Voor de Commissie zijn deze aanleiding een sterke knip aan te brengen in de opgaven en de ordening van deze opgaven op basis van economische analyse voor de periode 2006-2008 enerzijds en voor de perioden daarna anderzijds. De Commissie benadrukt dat de opgaven en derhalve ook de ordening een indicatief karakter hebben, ook na deze ordening. Onzekerheid blijft bestaan ten aanzien van de precieze hoogte van de meerkosten: er is geen boekenonderzoek gedaan (begrotingen en plannen, administratie of jaarstukken), er heeft geen accountantscontrole plaatsgevonden en niet gecontroleerd is of opgegeven meerkosten (of opgegeven minderopbrengsten) ook daadwerkelijk “meer” zijn ten opzichte van de oorspronkelijke door de vervoerders in 2006 gehanteerde ramingen en begrotingen en evenmin of opgegeven meerkosten op juiste gronden aan het OV-chipkaartproject zijn toegerekend.

3. De opgaven van de vervoerders aan de Commissie zijn geordend in drie clusters:

• a. Kosten als gevolg van de vertraging van de implementatie en uitrol van de OVchipkaart. Vertragingen kunnen zijn veroorzaakt door, bijvoorbeeld, het onderschatten van de complexiteit van de systeemontwikkeling, door nieuwe eisen aan het systeem en door interventies van derden.
• b. Minder opbrengsten of potentieel gederfde opbrengsten die zijn toe te schrijven aan het feit dat verwachte voordelen van de kaart voor de vervoerder niet of later kunnen worden gerealiseerd.
• c. Hogere kosten (investeringen en exploitatiekosten) omdat de ontwikkeling van de OVchipkaart complexer is dan werd geraamd in 2006.

4. De Commissie heeft onderzoek gedaan naar de oorzaken. De Commissie stelt vast dat de meerkosten zijn veroorzaakt door de gemaakte keuzes bij de ontwikkeling en invoering van de kaart. Deze keuzes zijn gemaakt door de partijen die direct sturing hebben gegeven aan de ontwikkeling van de kaart. De oorzaken van het ontstaan van deze meerkosten liggen in het domein van die partijen. Tot deze partijen behoren primair TLS en bij de oprichting van TLS betrokken vervoerders (RET, GVB, HTM, Connexxion en NS in het bijzonder). Tot die partijen behoren ook de decentrale overheden, voor zover deze direct sturing hebben gegeven aan de ontwikkeling en invoering van de OV-chipkaart. Deze sturing vloeit mede voort uit de bestuursovereenkomsten, die de Rijksoverheid met de decentrale overheden heeft gesloten. Daarin is de verantwoordelijkheid voor de migratie van het Nationaal Vervoersbewijs naar de OV-chipkaart bij de decentrale overheden neergelegd. Het is voorts niet uitgesloten dat de streekvervoerders ook tot die partijen behoren, voor zover deze direct sturing hebben gegeven aan de ontwikkeling en invoering van de OV-chipkaart. Deze sturing vloeit er uit voort dat de streekvervoerders zijn aangesloten bij TLS. Als aangeslotene kunnen de streekvervoerders de ontwikkeling en invoering van de OVchipkaart hebben gecompliceerd – en daarmee vertraagd – indien zij met aanvullende wensen ter zake functionaliteit of techniek zijn gekomen. De effecten worden overigens versterkt door de verwevenheden binnen de openbaar vervoersector (ketencausaliteit).

5. De oorzakelijkheid van de ontstane meerkosten ligt derhalve voornamelijk in het domein van de in punt 4 genoemde partijen. Een uitzondering hierop is de oorzakelijkheid van (een deel van) de vertraging in de laatste fase van de Rotterdamse pilot, die mede toe te schrijven valt aan aanvullende eisen van de Rijksoverheid. Deze eisen zijn: (i) het door TLS en de RET opgestelde regionaal migratieplan en het door TLS opgestelde plan van aanpak voor realisatie van het landelijke migratieplan dat is getoetst en geaccordeerd door de Royal Holloway University of London (RHUL) en (ii) een akkoord tussen betrokken partijen over het door de Commissie Meerkosten OV-chipkaart uitgevoerde onderzoek. Deze eisen zijn in de visie van de Commissie niet zonder meer dragend voor het uitstellen van de beslissing van de in de Rotterdamse regio het Nationaal Vervoerbewijs af te schaffen.

6. De Commissie constateert ten aanzien van de vraag van welke partijen de meerkosten van de periode 2006 – 2008 uiteindelijk dragen, dat het stelsel van het openbaar vervoer daartoe in beginsel verschillende mogelijkheden biedt, namelijk (i) een hoger tarief te berekenen voor een gedefinieerde vervoerprestatie, (ii) een lagere vervoerprestatie met gelijke tarieven (iii) een hogere subsidie te bedingen bij de decentrale overheid, (iv) verlaging van kosten (verhogen van efficiëntie) of verhogen van overige opbrengsten binnen de huidige organisatie, of (v) een lager rendement voor de aandeelhouder. Behalve bij de laatste twee instrumenten is dit in belangrijke mate afhankelijk van de ruimte die decentrale overheden bieden. Los daarvan is het van belang de grootste kostenveroorzaker, te weten vertraging, zoveel mogelijk te voorkomen.

7. De periode 2006 – 2008 geeft het beeld dat circa driekwart van de meerkosten zijn veroorzaakt door vertraging en met name opgetreden zijn bij de oorspronkelijke pilotvervoerders (RET, GVB en Connexxion). Deze bedrijven zijn de grootste voorstander van onverminderde voortgang van de introductie van de OV-chipkaart, inclusief het gefaseerd afschaffen van het Nationaal Vervoerbewijs. De overige meerkosten in deze periode relateren aan de complexiteit en functionaliteit van het systeem. Het totaal in de ordening opgenomen bedrag bedraagt, onder de in punt 2 genoemde voorbehouden, circa 100 miljoen euro.

8. De periode 2009 – 2017 geeft het beeld dat, onder punt 2 genoemde voorbehouden, circa 18 miljoen euro aan meerkosten per jaar worden verwacht, waarmee nog geen rekening is gehouden met de kostencategorieën waarin vervoerders geen prognoses hebben weten in te vullen vanwege het ontbreken van voldoende gegevens of inzichten. Ten aanzien van deze periode geven de streekvervoerders de meeste meerkosten op.

9. In de MKBA 2006 is voor de periode 2006 tot en met 2008 gerekend met een nominaal bedrag aan investeringen en kosten voor een totale som van 249 miljoen euro voor het OVchipkaartsysteem in het stads- en streekvervoer. Vergeleken met dit in 2006 voorziene bedrag aan investeringen en kosten voor de stads- en streekvervoerders, vormt de in de ordening opgenomen circa 100 miljoen euro, onverlet onzekerheden beschreven in punt 2, een substantieel bedrag. Vergeleken met in 2006 voorziene jaarlijkse kosten en baten voor de periode 2009 – 2017 (33 respectievelijk 55 miljoen euro), vormt de verwachting van tenminste 18 miljoen euro per jaar aan meerkosten, eveneens een substantieel bedrag.

10. De meerkosten verbonden aan de eventueel vervroegde migratie naar een nieuwe en beter beveiligde chip, zijn niet meegenomen omdat geen informatie beschikbaar was. De meerkosten die gepaard gaan met de vertraging veroorzaakt door de beveiligingskwestie zijn wel meegenomen. De Commissie constateert overigens dat de pilotvervoerders de risico’s die aan de beveiliging van de kaart verbonden zijn niet zodanig hoog inschatten, dat deze verdere uitrol van de OV-chipkaart zou moeten verhinderen of moeten vertragen.

11. De Commissie signaleert dat de business case van de introductie van de OV-chipkaart ten opzichte van de veronderstellingen in 2006 is verslechterd. Dat neemt niet weg dat de Commissie met een aanzienlijk deel van de betrokken partijen van mening is dat verdere voortgang in de pilotprojecten zo spoedig als maar mogelijk ter hand moet worden genomen. In de vormgeving van dat traject past, transparantie, een stevig projectbeheer en risicomanagement, scherpe bewaking van de reizigersbelangen en het zoveel mogelijk beheersbaar maken van de kostenontwikkelingen vanaf heden.

12. De Commissie komt tot een aantal aanbevelingen aan de regiegroep:

• 1. Regel proces allocatie van meerkosten

  Om niet verder onnodig tijd te verliezen, is het nodig dat de partijen, in wier domein oorzaken van meerkosten liggen, in goed onderling overleg in de Regiegroep zo snel mogelijk de hoofdlijnen afspreken, aan de hand waarvan zij deze problematiek onder controle zullen brengen. Het daadwerkelijk beloop van subsidie-uitkeringen door de decentrale overheden verdient aandacht. Bij het trekken van deze hoofdlijnen kan de rapportage van de Commissie en in het bijzonder haar conclusies ten aanzien van de oorzaken van de verslechtering business case OV-chipkaart een richtsnoer bieden. Voor een goed beeld is de positie van NS van onmisbaar belang.

• 2. Transparante en representatieve beproeving van het systeem

  Het is gezien de complexiteit van het systeem en de ervaringen tot dusverre naar inschatting van de Commissie noodzakelijk het systeem op een transparante en voor alle actoren inzichtelijke wijze (“real life”) te beproeven, ook in een niet-duale fase. Daarnaast dient deze beproeving representatief te zijn voor de verschillende vervoersmodaliteiten. Geobjectiveerde uitkomsten van deze beproevingen moeten tussen de verschillende actoren die betrokken zullen zijn bij de verdere uitrol van de OV-chipkaart worden gedeeld.

• 3. Besluit tot het nemen van een volgende stap in de pilotprojecten

  Het ligt voor de hand de beproeving en verdere voortgang van het OV-chipkaart project allereerst te vinden in de stadsregio’s, waar pilotprojecten draaien. Bij succesvolle voltooiing van deze pilotprojecten, waaronder het succesvol uitvoeren van een niet-duale fase voor alle vervoersmodaliteiten, kan het vervolg buiten de stadsregio’s worden georganiseerd en tussen de actoren worden afgestemd. Het is daarbij essentieel het voortgangsschema en de aan de verdere uitrol te stellen condities, alsmede alle in de pilotprojecten opgedane ervaringen en informatie, in goed overleg tussen alle actoren vast te stellen en te delen. Het spreekt voor zich dat de reizigers hier nauw bij moeten worden betrokken. De daadwerkelijke voortgang in de pilotprojecten, door afschaffing van het Nationaal Vervoerbewijs, is naar inzicht van de Commissie noodzakelijk om verdere bedreigingen van het OV-chipkaart project, waaronder oplopende meerkosten te voorkomen. Mits de organisatie en monitoring, zoals hieronder aanbevolen, op een door betrokken partijen gedragen wijze tot stand is gebracht.

• 4. Nader onderzoek

  Voorts beveelt de Commissie aan nader onderzoek te verrichten naar de economische merites van de verslechtering van de business cases op sectoraal niveau en op bedrijfsniveau, bij voorkeur ook met de NS binnen de reikwijdte van dat onderzoek. Mocht uit dat onderzoek blijken dat sprake is van een per saldo negatieve business case voor de sector of negatieve business cases of bedrijfsniveau dan zouden deze resultaten meegenomen moeten worden bij de verdere organisatie en voortgang van het OV-chipkaart project.

• 5. Verbeter de organisatiestructuur van het OV-chipkaart project

  Zorg dat bestaande, dan wel nieuw te vormen, overlegstructuren toegerust zijn en voorzien in (i) een integrale planning van het invoeringsproces, (ii) een heldere en onderschreven verantwoordelijkheidsverdeling en allocatie van risico’s aan de verschillende actoren, inclusief financiële compensatiemechanismen en (iii) een systeem van onderlinge signalering van invoeringsperikelen en hun (potentiële) effecten op de verschillende partijen (risicomanagement). Onderdeel daarvan zou kunnen zijn dat een onafhankelijk regisseur wordt aangesteld die onder mandaat van die partijen en gesteund door de gebruikers en de Rijksoverheid, aan het werk gaat. De noodzaak van organisatieverbetering is een constatering die nagenoeg iedere partij de Commissie heeft voorgehouden. De Commissie is het daarmee eens. Als het bij één project geldt dan is het bij dit project: le hasard ne favorise que les esprits préparés (Louis Pasteur).

• 6. Waarborg optimale acceptatie van de OV-chipkaart

  Cruciaal is dat de reeds gebleken en nog te verwachte systeem- en aanloopperikelen zich in hun effecten zo min mogelijk doen gevoelen bij de reizigers. Immers deze effecten zullen leiden tot een reductie van het vertrouwen in de kaart en daarmee de bereidheid van de reiziger om de kaart te gaan benutten. Een voortreffelijke begeleiding van en communicatie met de gebruikers van de OV-chipkaart, bijvoorbeeld met betrekking tot multiregio en multiplatform gebruik, zijn daarvoor belangrijke instrumenten; tevens behoren de vervoerders onderling de uiteindelijke afwikkeling van risico’s en incidenten geregeld te hebben waarbij het belang van de gebruikers voorop dient te staan. Opgepast moet worden voor een mengsel van frequent optredende incidenten met betrekking tot de kaart, gebrekkige afhandeling daarvan, media aandacht en politieke bemoeienis. Dergelijke samenloop kan explosief zijn en de klantacceptatie verder reduceren.

• 7. Volg de economische ontwikkeling van de openbaar vervoersector

  In dit stadium is over de waarschijnlijkheid van welk financieel scenario dan ook niet met enig gezag een concrete voorspelling te doen. Dat neemt niet weg dat rekening moet worden gehouden met het zich daadwerkelijk voordoen van een substantiële verslechtering van de business cases van de introductie van de OV-chipkaart van individuele vervoerders door de introductie van de OV-chipkaart. Het is voor de continuïteit en de kwaliteit van het openbaar vervoer in Nederland van groot belang dat dit openbaar vervoer wordt verzorgd door gezonde bedrijven. Dit betekent dat de openbaar vervoer bedrijven in staat gesteld moeten worden om een voldoende rendement te halen op hun investeringen. Concessies met een voldoende aantrekkelijk pakket van tarieven, vervoerprestatie en subsidie door de decentrale overheid zouden dit kunnen bevorderen.

• 8. Bevorder professionalisering van de concessieverlening door de decentrale overheden

  Voor een houdbare toekomst van de openbaar vervoermarkten, in het bijzonder het streekvervoer, is het van belang dat sprake is van hoge kwaliteit van de aanbestedingen in het openbaar vervoer. Daartoe kan kennisbundeling, verdere professionalisering en eventueel harmonisatie, van de aanbestedingsprocessen bepaald bijdragen.

U vindt het rapport ‘Meerkosten OV-chipkaart’ op de website van VenW onder Actueel/Kamerstukken/20083267 Bijlage 1 Rapportage van de Commissie Meerkosten OV-chipkaart. Bijlage | 2008-10-07.

Achtergrondinformatie (verzorgd door de redactie van Infrasite)

Kamerbrief over Meerkosten OV chipkaart

Commissie Meerkosten OV-chipkaart: goed beraden en vastberaden verder

Meer informatie over het project Landelijke invoering OV-chipkaart vindt u in Infrasite Projecten