Samenvatting Advies Commissie Ruding ‘Op de goede weg en het juiste spoor’

De kosten van nieuwe wegen, spoorlijnen, tunnels en bruggen kunnen door toepassing van private financiering minstens 10 procent omlaag en de aanleg kan jaren sneller. Bovendien voeren bedrijven het onderhoud van de nieuwe infrastructuur efficiënter uit, waardoor automobilisten en treinreizigers minder last hebben van files en vertragingen door werkzaamheden. Dat concludeert de onafhankelijke Commissie Private Financiering van Infrastructuur, de Commissie – Ruding.

Hieronder leest u de ‘Samenvatting en aanbevelingen’ van het rapport ‘Op de goede weg en het juiste spoor’. Deze tekst is afkomstig uit het rapport.

Op de goede weg en het juiste spoor

Advies van de Commissie Private Financiering van Infrastructuur

RAPPORT Mei 2008

Samenvatting en aanbevelingen

Samenvatting

De commissie bepleit een actiever gebruik van private financiering van weg- en spoorinfrastructuur en vindt dat Nederland nu kansen laat liggen. Het is tijd voor een stroomversnelling. Daar profiteren overheid, markt én gebruikers van.

De commissie ‘Private Financiering van Infrastructuur’ heeft onderzoek gedaan naar mogelijkheden om door middel van private financiering meerwaarde te realiseren bij aanleg en onderhoud van weg en spoor. Daarbij is het onderscheid tussen private financiering en private bekostiging belangrijk. Bij private financiering stellen private partijen tijdelijk financiële middelen ter beschikking, die vervolgens met rente en/of dividend worden terugbetaald. Bij private bekostiging komen de kosten van een project ten laste van private gebruikers van die specifieke infrastructuur. Dit kan gebeuren door middel van tolbetalingen door weggebruikers of gebruiksvergoedingen door spoorwegvervoerders, of door het aanwenden van inkomsten uit grond- en vastgoedexploitatie in omliggend gebied voor de aanleg van infrastructuur.

Private financiering

Private financiering van weg- en spoorinfrastructuur komt in Nederland voor als onderdeel van Publiek-Private Samenwerking (PPS), waarbij in toenemende mate gebruik wordt gemaakt van het ‘DBFM-contract’ (Design-Build-Finance-Maintain). Bij private financiering als onderdeel van een PPS-project zijn verantwoordelijkheden en risico’s tussen publieke en private partijen zodanig verdeeld dat meerwaarde ontstaat. Private financiering heeft niet in de eerste plaats een kwantitatieve doelstelling – ‘meer kilometers asfalt’ – maar moet vooral gericht zijn op het realiseren van betere kwaliteit infrastructuur tegen lagere kosten. De commissie onderschrijft hiermee het huidige beleid om de keuze tussen publieke en private financiering te baseren op de vraag of die private financiering in specifieke gevallen per saldo meerwaarde oplevert. Dat de staat (met AAA-rating) goedkoper kan lenen dan private instellingen, is geen doorslaggevend argument voor publieke financiering. Enerzijds houdt de overheid geen rekening met het beprijzen van risico’s (een situatie die verandering behoeft). Anderzijds blijken in de praktijk andere factoren – zoals kwaliteit, kostenbeheersing en tijdstip van oplevering – een belangrijker rol te spelen dan de ‘prijs’ van de financiering, waardoor het resultaat met PPS per saldo vaak gunstiger uitvalt.

De ervaringen met private financiering als onderdeel van PPS (DBFM) zijn in Nederland, net als in het buitenland, overwegend positief. De gerealiseerde projecten leveren in de praktijk inderdaad een significante meerwaarde op over de hele levensduur van een project. De commissie schrijft deze meerwaarde toe aan de bijdrage die de private sector levert in de vorm van private financiering, gecombineerd met de hoge graad van efficiency, deskundigheid, ervaring, specialisatie, continuïteit, discipline en besluitvaardigheid die de private sector in huis heeft. Vaak levert een combinatie van private en publieke financiering de meeste meerwaarde.

Deze voordelen van succesvolle PPS-projecten komen ten goede van zowel de private partners, die een gunstiger risico-rendementverhouding kunnen bereiken, als de publieke sector, die profiteert van hogere kwaliteit infrastructuur, lagere kosten met minder kans op budgetoverschrijding, eerdere beschikbaarheid met minder kans op tijdsoverschrijding, en betere beschikbaarheid tijdens het gebruik door gunstiger onderhoud. Hierdoor delen ook de gebruikers van infrastructuur mee in deze voordelen.

De commissie constateert dat toepassing van dit type PPS in Nederland te incidenteel plaatsvindt, waardoor ons land achterloopt bij een aantal andere EU-landen. De commissie is van mening dat in het huidige beleid private financiering onvoldoende wordt toegepast, en constateert onvoldoende onderbouwing en transparantie van de keuze voor PPS met private financiering versus traditionele, puur publieke financiering. De betrokken overheidsorganisaties dienen op alle niveaus een meer positieve houding aan te nemen ten aanzien van dit type PPS.

Belangrijke barrières in Nederland zijn de te hoge transactiekosten, een gebrek aan ervaring en continuïteit bij de publieke – en in mindere mate de private – sector, en een tekort aan politiek commitment. De barrières leiden tot een beperkte deal flow van PPS-projecten, die op zijn beurt weer bijdraagt aan instandhouding van de barrières. De commissie betwijfelt of de overheidsorganisaties voldoende zijn toegerust om hun zware taken bij aanleg en onderhoud van infrastructuur optimaal te verrichten. Het gaat om technisch en juridisch ingewikkelde projecten, die veel specialistische deskundigheid, ervaring en continuïteit vereisen. De commissie moedigt Rijkswaterstaat en ook ProRail aan om het binnen deze instanties ingezette veranderingsproces om tot meer slagkracht te komen, energiek voort te zetten.

De commissie ziet een aantrekkelijke aanvulling van de bestaande PPS-vormen – en daarmee een nieuwe mogelijkheid voor private financiering van weg- en spoorinfrastructuur – in het uitbreiden van het standaard DBFM-contract met gebiedsontwikkeling (voor weginfrastructuur) en knooppuntontwikkeling (voor spoorinfrastructuur).

De commissie constateert verder dat institutionele beleggers niet actief zijn bij de financiering van Nederlandse weg- en spoorinfrastructuur. Dat is een gemiste kans, mede gezien de enorme omvang van hun beleggingen. Een groter aanbod van geld leidt nu eenmaal tot meer concurrentie en dus lagere renteniveaus. Bovendien sluiten de beleggingscriteria van pensioenfondsen nauw aan bij de karakteristieken van beleggingen in infrastructuur.

De commissie heeft een aantal modellen onderzocht om institutionele beleggers meer te betrekken bij de financiering van weg- en spoorinfrastructuur en acht enkele van die modellen kansrijk. Zij hebben alle als basis samenwerking tussen rijksoverheid en beleggers in de vorm van een op te richten fonds. Deze kansrijk geachte modellen zijn:

• 1. Oprichting van een Regionaal PPS-fonds ten behoeve van de toepassing van private financiering bij kleinere projecten van decentrale overheden.
• 2. Aanbesteding door het rijk van een gedeelte van de private financiering van een cluster van specifieke DBFM-projecten via een DBFM-fonds waarin institutionele beleggers grootschalig vreemd vermogen inbrengen.
• 3. Oprichting van een Infrastructuur Realisatiefonds, dat de uitwerking van projecten, het aanvragen van vergunningen, de aanbesteding en het verdere contractbeheer voor zijn rekening neemt. Dit is een verdergaande vorm van het betrekken van institutionele beleggers.

De commissie nodigt de departementen van Verkeer en Waterstaat en Financiën en institutionele beleggers uit deze modellen samen verder uit te werken en hoopt op positieve resultaten.

Meerwaarde

De commissie ziet mogelijkheden voor het aanwenden van de gerealiseerde meerwaarde in drie richtingen:

• 1. Mogelijkheid tot betere prijs-kwaliteitverhouding van de infrastructuur gedurende de gehele projectlevensduur.
• 2. Mogelijkheid tot versnelling van de realisatie van infrastructuur, mede door het verkorten van de huidige, te lange totale doorlooptijd, op basis van de aanbevelingen van de commissie-Elverding.
• 3. Mogelijkheid tot vergroting van het volume van infrastructuur.

De gerealiseerde meerwaarde kan groter worden door:

• vermindering van de relatief hoge kosten bij voorbereiding, aanbesteding en contractbeheer (de transactiekosten), zowel aan publieke als private zijde;
• verwijdering van een aantal andere barrières voor toepassing van PPS;
• vergroting van het aantal nieuwe projecten waarvoor PPS wordt overwogen, onder meer door verlaging van de grens waarboven vergelijking van publieke en private financiering verplicht is, wat met zich meebrengt dat ook decentrale overheden vaker PPS zullen overwegen.

Private bekostiging

Private bekostiging van weginfrastructuur komt in Nederland nu vrijwel niet voor, de bekostiging is bijna uitsluitend publiek. Spoorinfrastructuur wordt wel voor een beperkt deel privaat bekostigd, namelijk via gebruiksvergoedingen.

De commissie ziet slechts beperkte mogelijkheden voor (gedeeltelijk) private bekostiging. Dit hangt samen met de komende introductie van de kilometerprijs (via Anders Betalen voor Mobiliteit: ABvM). Het kabinet heeft namelijk beloofd dat de kosten voor de gemiddelde automobilist door invoering van ABvM niet zullen stijgen. Invoering van tolheffing bovenop de kilometerprijs, als instrument van private bekostiging, zou de indruk kunnen wekken dat de automobilist toch meer betaalt.

Dit brengt de commissie tot de volgende aanbevelingen:

• Algemene invoering van tolheffing bovenop de kilometerprijs voor een groot deel van het wegennet raadt de commissie af;
• Bij specifieke additionele infrastructuur (tunnels, bruggen, parallelle infrastructuur) voor het oplossen van een knelpunt is plaatselijke (of regionale) tolheffing op tijdelijke basis boven de kilometerprijs een mogelijkheid. Tolheffing kan dan dienen als een aanvullende bron van bekostiging, maar alleen als de kosten voor de weggebruiker proportioneel zijn ten opzichte van de baten.

Na introductie van ABvM ziet de commissie mogelijkheden voor het opzetten van een Infrastructuur Mobiliteitsfonds. Dit fonds, dat door rijk en institutionele beleggers gezamenlijk kan worden opgezet en gefinancierd, krijgt het recht om een groot en samenhangend deel van het wegennet tot stand te brengen en te exploiteren voor een lange duur (langer dan dertig jaar).

Aanbevelingen

De commissie adviseert:

• 1. te stimuleren dat PPS vaker wordt toegepast bij het realiseren van publiek bekostigde weg- en spoorinfrastructuur, op basis van het reeds bestaande DBFM-contractmodel;
• 2. het door het rijk gehanteerde PPS-instrumentarium bij het selecteren van privaat te financieren projecten (de PPC) aan te scherpen, de daarbij geldende grens van € 112,5 miljoen te halveren, en de transparantie van de uitkomsten te vergroten;
• 3. de transactiekosten te verlagen door verdere standaardisering van contract- en aanbestedingsdocumenten, aanpassing van de aanbestedingsprocedure (twee in plaats van drie bieders bij de definitieve inschrijving), en standaardisering en vergroting van de transparantie van de fiscale behandeling;
• 4. de risicoallocatie te verbeteren, uitgaande van het principe dat risico’s gedragen worden door de partner die deze het best kan beheersen, en deze risicoverdeling vroegtijdig en scherp in de contracten vast te leggen;
• 5. het Kenniscentrum PPS bij het Ministerie van Financiën te revitaliseren, mede ter ondersteuning van decentrale overheden bij het toepassen van private financiering, en om het vergaren, behouden en verspreiden van kennis binnen en tussen overheden te bevorderen;
• 6. meer mogelijkheden te scheppen voor decentrale overheden en andere belanghebbenden om bij te dragen aan voorfinanciering van projecten in het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) en daarmee versnelde uitvoering van die projecten mogelijk te maken;
• 7. een variant van het huidige DBFM-contractmodel te ontwikkelen, toe te passen en te standaardiseren, waarmee infrastructuur kan worden gerealiseerd in combinatie met gebieds- en/of knooppuntontwikkeling;
• 8. een Regionaal PPS fonds op te richten, dat decentrale overheden in staat stelt kleinere infrastructuurprojecten te realiseren op basis van PPS;
• 9. de financiële voordelen van meer frequente toepassing van PPS aan te wenden voor het realiseren van meer infrastructuur (binnen het budgettaire totaalkader van het huidige MIRT), zowel voor weg als spoor;
• 10. institutionele beleggers bij de financiering van infrastructuur te betrekken door het ontwikkelen van nieuwe modellen, met name:
  • verschaffen van lang vreemd vermogen voor een cluster van een aantal PPS-projecten via een DBFM-fonds, en/of
  • oprichting van een Infrastructuur Realisatiefonds, en/of
  • oprichting van een Infrastructuur Mobiliteitsfonds (na invoering van de kilometerprijs conform ABvM);
• 11. de prioriteitstelling voor opname van projecten in het MIRT aan te passen, door bij die prioriteitstelling mee te wegen in hoeverre decentrale overheden en de private sector willen bijdragen aan de bekostiging of voorfinanciering van die projecten, in combinatie met verlenging van de looptijd van het MIRT.

U vindt het rapport van de Commissie Ruding ‘Op de goede weg en het juiste spoor’ op de website van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Achtergrondinformatie (verzorgd door de redactie van Infrasite)
Lees ook het nieuwsbericht Commissie-Ruding wil stroomversnelling in private financiering van infra

Lees alles over het project A59 Rosmalen – Geffen op Infrasite!

Lees de ervaringen van de publieke partij (de provincie) en de private partij (Combinatie Poort van Den Bosch) in de Projectreportage PPS-A59 op Infrasite!

Ook informatie over het PPS project N31 Leeuwarden – Drachten (de Waldwei) is te vinden in Infrasite Projecten.

Lees meer over het project Westerscheldetunnel in Infrasite Projecten.

Lees ook de projectreportage over de Westerscheldetunnel op Infrasite!