Seminar: gebiedsontwikkeling en Infrastructuur

Seminar: gebiedsontwikkeling en Infrastructuur over financiering en waardecreatie.
Verevening sleutel tot bijdragen uit gebiedsontwikkeling voor infrastructuur.

Rotterdam – Een substantiële bijdrage aan infrastructuur uit gebiedsontwikkeling is mogelijk dankzij het toepassen van (regionale) verevening. Dit is één van de conclusies van het tweede, door het Programma Ruimte & Mobiliteit georganiseerde seminar op 11 mei 2006 over ‘Integrale gebiedsontwikkeling en infrastructuur’. Bijdragen zijn mogelijk van 10-15 procent bij de N201, tot 33procent bij de omlegging van de A9 bij Badhoevedorp, aldus Albert de Vries (AT Osborne). Hij was bij beide projecten als projectdirecteur betrokken. De hoogte van de bijdrage is afhankelijk van de mogelijkheden tot meerwaardecreatie. Meerwaardecreatie is volgens Mariet Schoenmakers (AM Wonen) dan ook de sleutel tot succes. Meerwaardecreatie betekent betere plannen, meer kwaliteit, meer opbrengsten en ook beter (meervoudig) ruimtegebruik en werk met werk maken. Een andere positionering van functies kan onverwachte mogelijkheden en opbrengsten opleveren (zie W4, Sijtwende of Zuidas). Meerwaardecreatie kan alleen tot stand komen door vanaf het begin te kiezen voor een integrale benadering, dus infrastructuur sámen met andere functies (vastgoed, maar ook natuur en water) ontwikkelen.

Tijdens het tweede seminar over ‘Integrale gebiedsontwikkeling en infrastructuur’ zijn verschillende sprekers aan het woord over het onderwerp ‘Financiering, waardecreatie en kwaliteit”. Het tweede door het Programma Ruimte & Mobiliteit georganiseerde seminar vond plaats op 11 mei 2006 in het Spoorwegmuseum in Utrecht. Ondanks de warmte was de belangstelling groot. De actieve inbreng van sprekers en de circa 80 deelnemers leverde tal van eye-openers op. Doel van de seminars is het bieden van praktische handvatten voor iedereen die bij gebiedsontwikkeling in relatie tot infrastructuur betrokken is, of ermee aan de slag wil. Het seminar stond onder leiding van dagvoorzitter Martin van der Does de Bye van de RebelGroup Advisory.

Zuidas-dok
“In de casus Zuidas is sprake van een gebiedsontwikkeling met een forse infrastructuur opgave”, aldus Remko Schnieders van Zuidas-dok. De overheidsbijdragen aan de infrastructuur zijn gemaximeerd en fors lager dan de kosten. Het verschil in investeringsuitgaven en overheidsbijdragen zal terugverdiend moeten worden uit de gronduitgifte. Hiervoor is een aparte risicodragende entiteit opgericht op basis van PPS, de onderneming ZuidasDok. Aandeelhouders van de onderneming zijn financiële instellingen met vastgoedexpertise (banken) en de gemeente Amsterdam, die hiermee haar zeggenschap over het gebied (deels) uit handen geeft voor een periode van 50 jaar. De kansen en risico’s van hogere of lagere opbrengsten liggen geheel bij de onderneming. Het plan wat er nu ligt wordt in november voorgelegd aan de Tweede Kamer. Dan wordt definitief duidelijk of de onderneming aan de gang kan.

Waardecreatie en financiële structurering
Er heeft in de Zuidas, op initiatief van de banken, op verschillende manieren waardecreatie plaatsgevonden. Een mooi voorbeeld hiervan is het ondergronds brengen van de, in de oorspronkelijk plannen bovengrondse, metroverbinding naar Amstelveen. Deze ingreep komt ten goede aan de kwaliteit van de openbare ruimte in het gebied en aan de doorstroming van het lokale verkeer. Door deze ingreep kan een hogere uitgifteprijs berekend worden voor zowel de grond- als het vastgoed. Hiermee worden extra investeringen van het ondergronds brengen van de metro ruimschoots terugverdiend. Vervolgens ging Remko Schnieders in op de financiële structurering van het project. Hoe verdeel je de risico’s, hoe zorg je voor de financiering en hoe optimaliseer je de kasstromen. In de door hem geschetste businesscase speelt de factor tijd een belangrijke rol. Het grote verschil in tijd tussen investeringen en opbrengsten vormt het echte financieringsvraagstuk. Vandaar dat er veel aandacht is voor optimalisatie van de factor tijd in de businesscase door versnelling van de opbrengsten, verhoging van de inkomsten (door onder andere meer wonen in het programma), het verkorten van de bouwtijd en reductie van de exploitatiekosten. Zijn conclusie (die door de andere sprekers gedeeld wordt); het risico van het project bepaalt de prijs van het geld (zowel eigen vermogen als vreemd vermogen). Alles draait om de balans tussen zekerheid en flexibiliteit.

Regionale verevening bij mede-financiering van infrastructuur
Dick Boeve, principal consultant bij Metrum, gaat in op financiering en verevening bij regionale projecten. Hij helpt de deelnemers meteen uit een droom, namelijk infrastructuur zal nooit voor 100 procent uit gebiedsontwikkeling gefinancierd kunnen worden, er is altijd een eigen bijdrage nodig. Echter, omdat je infrastructuur verbindt met gebiedsontwikkeling, de scope als het ware oprekt, creëer je meer kansen om die eigen bijdrage ook daadwerkelijk te krijgen. De voorbeelden die later in de middag nog volgen (N201, A2 Maastricht) bevestigen dit beeld.

Waterbed
Dick vergelijkt gebiedsontwikkeling met een waterbed; doordat je op één plek iets doet, verandert ook de omgeving mee. Het is de kunst die effecten in kaart te brengen, de functionele en financiële relaties te definiëren, kansen en bedreigingen te detecteren. Als je dit helder in kaart hebt gebracht, kun je over financiële verevening nadenken. Bij verevening worden onrendabele plandelen (gedeeltelijk) gefinancierd uit rendabele plandelen. Van regionale verevening is sprake bij meerdere gemeenten en een combinatie van de functies wonen, werken, groen, water en infrastructuur. Omdat infrastructuur vaak niet ophoudt bij een gemeentegrens en vanwege het waterbed effect is bij infrastructuur dus meestal sprake van verevening binnen regionale projecten.

De voordelen van verevening bij regionale projecten zijn evident, het biedt extra kansen voor:

  • waardecreatie: het benutten van de verdienpotentie en kwaliteit in samenhang;
  • het definiëren van het collectieve belang;
  • het omzeilen van de bestuurlijke dichtheid;
  • het verkrijgen van de financiering.

Tot slot over de rol van infrastructuur in regionale projecten. Enerzijds is infrastructuur steeds vaker de drager van regionale ontwikkelingen. Anderzijds geeft een goede ontsluiting ook meer opbrengsten op ontwikkellocaties (en een hogere grondprijs), waardoor een afdracht gerechtvaardigd is.

Aparte organisatorische entiteit
De belangrijkste aanbeveling van Dick Boeve om verevening te realiseren , is dan ook het oprichten van een aparte organisatorische entiteit (zoals de Zuidas-dok onderneming). Door de gebiedsontwikkeling over te laten aan een aparte organisatorische entiteit met een duidelijk mandaat en doel heb je minder last van de hoge bestuurlijke dichtheid bij regionale projecten en de (veranderende) politieke belangen. Gezien de lange doorlooptijd van gebiedsontwikkeling is dat bepaald geen luxe!

Grondexploitatie: kader voor gebiedsontwikkeling
Over de manieren waarop contractueel een organisatorische entiteit kan worden vormgegeven vertelt Twan Zeegers, senior consultant bij AT Osborne en directeur van de GEM Saendelft. Zijn referentiekader is de grondexploitatie; het kader waarbinnen gebiedsontwikkeling veelal plaatsvindt. Hij refereert aan een recent artikel over enorme winsten die gemaakt zijn bij de bouw van Vinex-wijken en geeft ook een voorbeeld van de verschillen (in grondoppervlak, grondprijs, vastgoedrendement) op een woning met dezelfde verkoopprijs in vier verschillende Vinex-locaties. Zijn boodschap: er is ruimte voor een financiële bijdrage aan investeringen in infrastructuur. Het is vooral een kwestie van goed uitonderhandelen.

Modellen voor grondexploitatie
In het traditionele model (ook wel bouwclaimmodel genoemd) is de gemeente verantwoordelijk voor de grondexploitatie. Van een Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij (GEM) is sprake als de gemeente en marktpartijen gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de grondexploitatie. Dit model, vrij gangbaar bij Vinex ontwikkeling, wordt ook gebruikt in Saendelft, waar Twan Zeegers directeur is. De derde variant is het concessiemodel, waar marktpartijen verantwoordelijk zijn voor de grondexploitatie. De grondexploitatie is feitelijk het huishoudboekje van de gemeente voor wat betreft de uitgifte van grond. Tegenover de verschillende kosten die zijn gemaakt om de grond te verwerven, bouw- en woonrijp te maken, staan inkomsten uit de verkoop van grond.

Nieuwe grondexploitatiewet
De nieuwe grondexploitatiewet, die er aan zit te komen, (verwacht wordt dat de nieuwe wet medio 2007 van kracht wordt) maakt de aanpak van free-riders (grondeigenaren die niet mee willen betalen aan door de gemeente gemaakte plankosten) mogelijk door afdwingbaarheid van het kostenverhaal. In een Algemene Maatregel van Bestuur (AMVB) wordt momenteel vastgelegd welke kostenposten een gemeente mag verhalen op grondeigenaren/ontwikkelaars. Naar verwachting worden hierdoor de mogelijkheden verruimd voor kostenverhaal bij bovenplanse voorzieningen zoals infrastructuur. Twan spreekt de verwachting uit dat de nieuwe grondexploitatiewet, net als bijvoorbeeld de huidige onteigeningswet, vooral een preventieve werking zal hebben (de zogenaamde stok achter de deur), waardoor hij in praktijk niet vaak gebruikt hoeft te worden.

Van GEM naar GROBEM?
De conclusies van Twan Zeegers: de overheid moet een actieve en vooral bewuste grondpolitiek bedrijven. Er is een trend gaande van grondexploitatiecontracten naar meer procesgerichte gebiedsontwikkelings-contracten. Dit kan betekenen dat niet de GEM (Gemeenschappelijke (grond)Exploitatie Maatschappij) maar de GROBEM (Grond- en Bouwexploitatie Maatschappij) de nieuwe standaard wordt. Deze wordt reeds succesvol toegepast bij risicovolle centrumprojecten. Nog een stapje verder gaan samenwerkingen waarbij ook Beheer en Exploitatie in het contract wordt meegenomen. In de bouwwereld wordt al gewerkt met zogenaamde DB(F)MO contracten (Design-Build-(Finance)-Maintain-Operate).

Via Breda
Het oprichten van een aparte entiteit, zoals de onderneming Zuidas-dok, is noodzakelijk om risico’s goed te beheersen en de kansen optimaal te benutten. In het stadium van planvorming is samenhang heel belangrijk, onderschrijft ook Bertwin van Rooijen, programmacoördinator van Via Breda voor de gemeente Breda. In het stadium van uitvoering heeft men er echter voor gekozen het project op te knippen in deelgebieden en iedereen datgene te laten doen waar hij goed in is. Als voorbeeld noemt hij het nationale sleutelproject project Breda Centraal, waarin de overheidspartijen (rijk, provincie, gemeente, ProRail) een dominante stimulerende rol spelen en met grootste eigenaar NS vastgoed actief participeren in de gebiedsontwikkeling. Bij ontwikkeling van de “Drie Hoefijzers”, herstructurering van een oud industrieterrein nabij het spoor, is juist het initiatief in handen gegeven van de markt en neemt de gemeente financieel geen risico. Dit betekent minder mogelijkheden voor kostenverhaal en verevening, maar heeft als voordeel dat er snel ontwikkeld kan worden. Bij beide is dus sprake van een weloverwogen strategie.

Forumdiscussie: aanbesteding dood in de pot voor waardecreatie?
De warme middag wordt afgesloten met een debat, onder leiding van dagvoorzitter Martin van der Does de Bye, met een forum van deskundigen en deelnemers in de zaal. Hiervoor schuiven aan Mariet Schoenmakers (directeur gebiedsontwikkeling AM wonen) en Wim Leendertse (projectdirectie PPS, Rijkswaterstaat). De betrokkenen zijn het eens dat waardecreatie de sleutel tot succes is. Verevenen is het verdelen van waarde en die moet eerst gecreëerd worden. Mariet formuleert het als volgt: “Het begint met de ‘sense of urgency’ in een gebied, die is absoluut noodzakelijk. Vanuit die ‘sense of urgency’ moeten partijen met elkaar aan de slag gaan om een gezamenlijke missie en ambitie voor een gebied te formuleren, die je vervolgens vertaald in een financieel commitment.” Haar ervaring is dat partijen dan overal potjes weten te vinden die bij aanvang niet vermoed werden. Ze waarschuwt dan ook voor het te snel maken van een financieel bouwwerk, het kan plannen in de kiem smoren. Een deelnemer uit de bouwwereld geeft aan dat dit haaks staat op de huidige aanbestedingscultuur, waar er uitsluitend wordt geconcurreerd op basis van prijs en niet op basis van kwaliteit. Bij de ontwikkeling van infrastructuur is aanbesteding (Europees) verplichte, bij gebiedsontwikkeling geldt dit niet. Om die reden wordt bij de PPS-directie van Rijkswaterstaat ook gewerkt aan nieuwe contractvormen, die een vroegtijdiger betrokkenheid van private partijen mogelijk maakt. Daarnaast noemt Wim Leendertse als voorbeeld de Zuidas, waar het Rijk bij wijze van experiment als aandeelhouder risicodragend zal participeren. Tot slot roept Albert de Vries wetenschappers op om op basis van vergelijkend onderzoek inzicht te krijgen in de succes- en faalfactoren bij financiering van infrastructuur uit gebiedsontwikkeling.

Programma Ruimte & Mobiliteit
Het Programma (2004-2007) is in het leven geroepen om decentrale overheden te ondersteunen bij het effectief vormgeven en uitvoeren van een samenhangend beleid voor ruimtelijke ontwikkeling en mobiliteit. Het Programma Ruimte & Mobiliteit is een programma van het Kennisplatform Verkeer en Vervoer (KpVV), in samenwerking met Nirov, CROW en Vereniging Stadswerk Nederland.

Auteur: Redactie Infrasite

Bron: Programma Ruimte & Mobiliteit