De afgelopen jaren is niet het volledige rijksbudget voor beheer, onderhoud en aanleg van het spoor besteed. Vertragingen doen zich voor bij projecten voor het wegwerken van achterstanden in het onderhoud, het oplossen van knelpunten, de spoorbeveiliging en het verhogen van de betrouwbaarheid van het spoornet. De minister van Infrastructuur en Milieu (IenM, voorheen Verkeer en Waterstaat) stuurt spoorbeheerder ProRail op diffuse wijze aan. ProRail kreeg in 2005 van de minister de concessie om het spoornet te beheren en krijgt daarvoor van de rijksoverheid jaarlijks circa € 2 miljard. De Tweede Kamer heeft de afgelopen jaren geen duidelijk inzicht gekregen in de besteding van dit spoorbudget. De minister informeert de Kamer onduidelijk en onvolledig over ProRail.

Het Ministerie van IenM kan niet eenduidig vaststellen welk deel van het budget in de jaren 2005-2010 is besteed. Uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat het nog niet bestede deel maximaal € 1,1 miljard van totaal € 11,5 miljard is.

De Tweede Kamer heeft al langer het idee dat het budget dat de minister met instemming van het parlement beschikbaar stelt voor het spoorwegnet niet optimaal wordt benut. Hierover wil de tijdelijke parlementaire onderzoekscommissie Onderhoud en innovatie spoor in januari 2012 rapporteren. De Algemene Rekenkamer heeft het onderzoek Besteding spoorbudgetten door ProRail, dat zij op 3 oktober 2011 publiceert, op verzoek van deze commissie uitgevoerd.

Informatie van ministerie en spoorbeheerder niet vergelijkbaar

ProRail is een BV met ruim 4.000 medewerkers en via Railinfratrust volledig eigendom van de Staat. Omdat het Ministerie van IenM en ProRail op uiteenlopende wijze hun administratie voeren en bijvoorbeeld verschillend met btw omgaan, zijn de jaarverslagen van de minister en van ProRail niet met elkaar te vergelijken. Daar komt bij dat het ministerie andere begrippen voor de taken hanteert dan ProRail. De Tweede Kamer krijgt wel informatie over de voorgenomen bestedingsplannen, maar achteraf geen verantwoording of plannen ongewijzigd zijn uitgevoerd, planningen zijn gehaald en/of het geld is uitgegeven.

De minister laat de invulling van belangrijke strategische onderwerpen, zoals invoering van het beveiligingssysteem ERTMS, grotendeels over aan ProRail. Daarmee maakt de minister zich afhankelijk van de spoorbeheerder. Zo wordt over landelijke invoering van ERTMS al sinds 1999 gepraat, maar is het pas op enkele lijnen ingebouwd.

De aansturing van de spoorbeheerder door het ministerie is diffuus. De personele inzet bij het ministerie voor de honderden projecten van ProRail is zeer gering. In 2009 heeft de Algemene Rekenkamer al de aanbeveling gedaan om aansturing en toezicht op ProRail bij het ministerie te scheiden. Deze aanbeveling is sindsdien niet opgevolgd. Niet alleen de minister is niet voortvarend. ProRail kent onvolkomenheden in de bedrijfsvoering. De informatiehuishouding is er niet op orde. ProRail kampt structureel met personeelstekorten. Het gebrek aan kennis in eigen huis vormt een chronisch probleem binnen ProRail. De Algemene Rekenkamer doet tal van aanbevelingen voor zowel het ministerie als ProRail over verbetering van de aansturing, voor scheiding van aansturing en toezicht en voor sterke verbetering van de informatie aan de Tweede Kamer.

Reacties minister IenM en ProRail, nawoord Algemene Rekenkamer

De minister van IenM neemt in reactie op dit onderzoek de aanbeveling over om nieuwe afspraken te maken over het informeren van de Kamer. Andere aanbevelingen wijst zij af. De minister stelt dat ProRail veel minder dan € 1,1 miljard van het budget nog niet heeft besteed. Deze jongste berekening onderstreept volgens de Algemene Rekenkamer dat – alle inspanningen ten spijt – de cijfermatige weergave in de begroting en de realisatie van de activiteiten van ProRail zo instabiel zijn, dat zijn dat de Tweede Kamer geen overzicht heeft en daarmee geen kans heeft haar controlerende taak te vervullen. ProRail herkent de onderzoeksbevindingen. De onderbesteding zou binnen de gebruikelijke marges vallen.

De Algemene Rekenkamer dringt erop aan dat de minister nog dit jaar – in overleg met ProRail – maatregelen treft.

Projecten van Prorail onder loep

De Algemene Rekenkamer heeft 3 grote projecten van ProRail onder de loep genomen:

• BB21 is het project van € 271 miljoen om het Europese veiligheidssysteem ERTMS op het hele Nederlandse spoornet in te voeren. Het voornemen om dit systeem ook te benutten om treinen dichter op elkaar te laten rijden en zo de spoorcapaciteit te vergroten, kan nog niet ingevuld worden: de industrie ontwikkelt deze functionaliteit (nog) niet. BB21 is versoberd in 2002/2003. Daarover is de Tweede Kamer niet duidelijk geïnformeerd. Het budget bleef gelijk en was eind 2010 grotendeels uitgegeven.
• Mistral is het project om systemen voor beveiliging van het spoor (ook ERTMS) te vernieuwen en vervangen en loopt al sinds 2002. Wel verkenningen uitgevoerd, maar geen enkele beveiligingsinstallatie is sindsdien vervangen. Volgens een raming uit 2007 gaat het om € 1,4 miljard tot 2018. Daarvan is tot eind 2010 € 33 miljoen uitgegeven voor studie- en voorbereidingskosten. ProRail bestudeert nog hoe Mistral voortgezet kan worden. Het ministerie wacht op een goede financiële onderbouwing. De minister heeft de Kamer nog niet gemeld dat het doel van Mistral beperkt wordt.
• HP2F (uit 2003) omvat € 1,2 miljard: onderhoudsachterstanden wegwerken om te voorkomen dat het spoor verslechtert. Projectbudget (€ 709 miljoen) en uitgaven zijn niet apart geadministreerd; een deel van het budget is toegevoegd aan bestaande budgetten voor beheer en onderhoud. Het streven om alle spoorknelpunten eind 2012 op te lossen (budget € 500 miljoen) zal niet gehaald worden: 7 van de 18 deelprojecten zijn niet op tijd klaar. De minister weet niet of het hele budget gebruikt wordt.