|
Steeds vaker is financiering onderdeel van de aanbesteding van een infrastructuurproject. In Nederland zien we dat voornamelijk in zogenoemde DBFM-contracten, waarin ontwerp (Design), bouw (Built), financiering (Finance) en instandhouding (Maintenance) in één contract worden geïntegreerd. In de aanbesteding van deze innovatieve contracten spelen business cases een grote rol. Dit vraagt om ontwikkeling van specifieke expertise niet alleen aan de kant van de markt, maar juist ook aan de kant van de overheid.
Voordelen van DBFM
Bij DBFM kiest de overheid er voor de infrastructuur in te kopen als een dienst of geleverde prestatie in plaats van als product of object. De prestatie of dienst wordt pas geleverd als de infrastructuur gerealiseerd is. Om voldoende prikkels te behouden en de private partij deugdelijk te laten presteren, vindt betaling gefaseerd over de looptijd van het contract plaats. De private partij, vaak een consortium van verschillende bedrijven, moet bij deze nieuwe manier van werken logischerwijs het overgrote deel van de realisatie voorfinancieren.
Het betalen voor een prestatie in plaats van een product levert een aantal voordelen. Het leidt tot meer continuïteit in kwaliteit, tijdige oplevering van de infrastructuur, efficiëntere besteding van middelen en een meer doordachte aanpak van risico’s en gewenste kwaliteit. Een recent advies van de Commissie Ruding aan de ministers Bos en Eurlings bevestigt en benadrukt deze voordelen.
Verschillende business cases bij DBFM aanbesteding
Een business case geeft de benodigde onderbouwing en uitwerking van een zakelijke afweging om een project te initiëren. Het biedt tevens de mogelijkheid het project in voorbereiding én uitvoering te monitoren. Bij aanbestedingen maakt de overheid gebruik van de techniek van de business case om inzicht te krijgen in mogelijke biedingen van private partijen, de betaalbaarheid van het project en de meerwaarde van de gekozen contractvorm ten opzichte van alternatieve contractvormen. De verschillende investeringsvragen die rijzen bij de aanbesteding van een DBFM-project zijn echter niet met één en dezelfde business case te beantwoorden. De aanbesteder stelt daarom verschillende business cases op.
Om inzicht te krijgen in de mogelijkheden én onmogelijkheden van een bieding op het contract stelt de aanbesteder een private business case op. Hierin simuleert de aanbesteder een bieding van een fictief privaat consortium. Daarbij worden aannamen gedaan voor de kosten voor realisatie en instandhouding van de infrastructuur, de financieringsstructuur van de project BV, de voorwaarden en kosten van financiers en het gewenst rendement van de investerende partijen. Met de private business case kan de aanbesteder toetsen of het project ´bankable´ (financierbaar) is en schatten welke bieding hij mogelijk kan verwachten. Het biedt de overheid tevens de mogelijk om de financiële prikkels in het gekozen betalingsmechanisme te toetsen. Eventuele kortingen op betalingen, als gevolg van het niet deugdelijk presteren, moet de private partij wel ´voelen´ maar mag niet direct leiden tot een faillissement van het consortium.
Een aanbestedende overheid zal te allen tijde moeten weten of ze het project kan betalen en zal daarvoor een publieke business case opstellen. Hierin wordt de (verwachte) bieding van de private partij uitgezet tegen het totaal aan beschikbaar gestelde budgetten. Voor DBFM-contracten is dat niet een simpele rekensom. Beschikbaar budget is vaak verdeeld over verschillende publieke partijen en organisatieonderdelen, elk met eigen voorwaarden. Daarbij is de fasering in de tijd van die budgetten in de regel vastgesteld op basis van traditionele contracten. Om aan te sluiten op het betalingsregime van een DBFM-contract moeten budgetten geconverteerd worden op basis van publieke financieringsafspraken tussen overheidsinstanties onderling. Bovendien bestaat er een discrepantie tussen de indexering van budgetreeksen enerzijds en de door de markt in rekening gebrachte kostenstijgingen anderzijds. De aanbesteder zal dit samenspel van bekostigingsaspecten moeten vangen in een sluitende publieke business case.
De toepassing van de DBFM-contractvorm moet leiden tot meerwaarde ten opzichte van een meer traditionele contractvorm. Meer kwaliteit voor dezelfde prijs, of dezelfde kwaliteit voor een lagere prijs. In het beleid van de overheid is opgenomen om deze meerwaarde te toetsen. Deze toets wordt uitgevoerd vóór de aanbesteding, als de contractvorm nog niet is gekozen en ná de aanbesteding, als de winnende bieding op het DBFM-contract bekend is. De overheid heeft dit vormgegeven in de zogenoemde public private comparator (PPC) en public sector comparartor (PSC). Voor het kwantitatieve deel van deze meerwaardeanalyses maakt de overheid wederom gebruik van de technieken van een business case.
Risicomanagement
Risicomanagement bij grote infrastructurele projecten heeft de afgelopen jaren een stevige ontwikkeling doorgemaakt. In de aanbesteding van DBFM-contracten is de rol van risicomanagement nog prominenter geworden. De overheid maakt met een private partij afspraken hoe zij over de looptijd van het contract projectspecifieke risico’s verdelen. Uitgangspunt daarbij is het maximaliseren van ‘value for money’. Dit betekent dat een risico wordt toegewezen aan de partij die dat risico het best kan beheersen. De beste beheersing leidt immers tot de laagste kosten. Het uiteindelijke risicoprofiel bepaalt in grote mate de uitkomst van verschillende business cases die de aanbesteder (en ook de private partij) opstelt. Een verkeerde risicoverdeling kan een negatieve impact hebben op de financierbaarheid van het project (‘bankability’), de betaalbaarheid van het project en de meerwaarde die met de contractvorm kan worden bereikt.
Risico’s zijn net als kosten een belangrijk onderdeel van de business case. De risicomanager van de aanbestedende overheid krijgt daarmee, bij het opstellen van de verschillende business cases, een rol toegewezen die vergelijkbaar is met de kostenramer. Bij traditionele contracten lag het zwaartepunt vooral bij het identificeren en managen van de eigen risico’s. De aanbesteding van DBFM-contracten vraagt nadrukkelijk om het ramen en verdelen (alloceren) van het totáál aan risico’s. Wat kost een risico? Welke risico’s dragen we over? Voor welke risico’s moeten we zelf financiële dekking verzorgen? Wat zijn we bereid voor een risico te betalen? Antwoord op deze vragen is van groot belang voor een succesvolle aanbesteding.
Advisering bij aanbesteding
Het advies- en ingenieursbureau DHV heeft zich met nieuwe contractvormen voor infrastructuur meeontwikkeld. De ondersteuning die DHV de overheid biedt bij voorbereiding en aanbesteding van DBFM-projecten is veel breder dan de traditionele ingenieursdiensten. Voor projecten als de 2e Coentunnel en A15 Maasvlakte-Vaanplein stelt DHV specialisten ter beschikking op het gebied van contractmanagement, functioneel specificeren, omgevingsmanagement, bestuursovereenkomsten, risicomanagement en system engineering. Voor het onderdeel financiering en opstellen van business cases wordt een beroep gedaan op de investeringsadviseurs van DHV Investment Services. Met dit multidisciplinaire team helpt DHV de aanbestedende overheid met het bereiken van het uiteindelijke doel: een sluitende business case voor alle partijen, publiek én privaat.
|
|
